A raíz del debate sobre significativos déficit de 2,8% y 3,5% del PIB en las cuentas fiscales y el balance estructural, respectivamente, el ex ministro de Hacienda Mario Marcel declaró que “la principal lección que se desprende de los resultados 2025, es que controlar el desempeño de los ingresos fiscales será tanto o más importante que ajustar el gasto para asegurar la convergencia a una trayectoria compatible con el crecimiento, la estabilidad y la equidad” (Cf. Mario Marcel, “Profundizando sobre el resultado fiscal de 2025”, Economía y Negocios, El Mercurio, página B7, febrero 22, 2026). Marcel entiende que es inevitable que el Estado en una economía capitalista se haga cargo de Bienes Públicos –proclamados en épocas anteriores y desarrollados con la presión que impone la democracia–, los que no pueden ser negados ni entregados exclusivamente a la iniciativa privada.

La regla del balance estructural (se inicia oficialmente en 2001) define ingresos proyectados a mediano plazo aislando los efectos cíclicos de los vaivenes de la oferta y la demanda del cobre en los mercados internacionales del metal. Siendo la actividad cuprífera y sus excedentes el factor central de crecimiento de la economía, define un precio de mediano plazo y con ello, teniendo en cuenta otros factores, humanos y materiales, plantea un desarrollo tendencial de la economía (PIB potencial). Con esto se busca converger a un gasto que tenga en cuenta los ingresos de largo plazo, situando el balance efectivo menor al cero por ciento del PIB en tiempos de crisis y superior en tiempos de auge. Esta regla de estabilidad del sistema mantiene el ahorro público y otorga sustentabilidad a la inversión y el gasto del Estado.

La versión oficial del gobierno subraya al igual que Marcel que una baja significativa en el rendimiento de los impuestos del sector no minero de la economía así como una baja en la contribución del sector minero por las bajas leyes de 2 explotaciones mineras y el trágico accidente (estallido de roca) de la mina El Teniente (julio de 2025) y caída en el valor del dólar, han llevado a una baja en el nivel de ingresos previsto para el año fiscal. Según las estimaciones, los ingresos “resultaron más de 3 billones de pesos inferiores a lo proyectado”.

Agrega Marcel que la expansión de la recaudación fue de 1,5%, muy por debajo del crecimiento de la economía, 2,8% para el PIB no minero. Lo que, según el ex ministro “revela un debilitamiento de la capacidad recaudadora de un impuesto esencial para la sostenibilidad fiscal y una pérdida de su sensibilidad al ciclo de actividad (…) lo que señala entre 2018 y 2025 (que) la recaudación del impuesto a la renta de declaración mensual se ha reducido en el equivalente a más de 2000 millones de dólares (…) impuesto que desde 2020 ha sido objeto de varias reformas orientadas a elevar su rendimiento” (Ibídem).

Veamos los gastos.

En las últimas dos décadas se han consagrado importantes gastos a cargo del presupuesto público en Bienes Públicos básicos, a saber, previsión social, educación y vivienda social. Un vistazo de lo esencial señala urgencias públicas que no pueden ser desestimadas en el balance de gastos.

En 2008, comenzó a operar la reforma previsional con el Bono por hijo, y también 2 iniciativas para la población más vulnerable, la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario (APS). En enero 2022 se mejoraron los beneficios de la antigua PBS ampliando los beneficios para la mayoría de los adultos mayores especialmente para la clase media.

En el mismo período el gasto público en educación aumentó creciendo más de 4,7 veces en términos reales entre 1999 y 2018, priorizándose la educación superior que ha sido la principal beneficiada. Gasto que representa cerca del 4,2% del PIB y un 16% del gasto público total. Las subvenciones escolares así como la gratuidad constituyen rubros importantes del gasto público.

Pese a incrementos significativos en el gasto de vivienda social, el alza importante en los costos, dado el aumento del costo de vida y especialmente en los arriendos, ha absorbido el incremento del gasto público. A vía de ejemplo en San Joaquín, una vivienda de 45m2 pasó de 1274 UF en 2010 a 2.452 UF en 2020. Las estadísticas muestran que el porcentaje de hogares que gastaban más del 30% de sus ingresos en el pago de vivienda aumentó en 13,7% en 2022, a casi el doble que en años anteriores. La Encuesta Casen 2022 reporta un déficit cuantitativo de 552.046 viviendas (7,9% de los hogares) que corresponde a hogares allegados, hacinados o viviendas irrecuperables. El llamado déficit cualitativo, 1.263.576 viviendas, presenta un mejoramiento material, es decir, ampliación o acceso a servicios sanitarios básicos. Esta precariedad habitacional se presenta sobre todo en la zona central, realidad que impulsó al gobierno a crear el Plan de Emergencia Habitacional (julio de 2022).

Para el gobierno actual, así como para el futuro (que recibe el mando el 11 de marzo próximo), los gastos señalados deberán mantenerse o reajustarse a la baja, situación que se revela al comparar el gasto público de los 8 primeros meses de 2025 con el mismo período de 2024, la expansión no sobrepasa 2,6%, la más baja expansión en dos años.

Ni la intervención del exministro, centrada en la menor recaudación tributaria, ni las del próximo gobierno, centradas en recortes de gastos por cifras cercanas a los 6 mil millones de dólares, ofrecen mayores pistas sobre la estrategia de cómo generar mayores ingresos.

Dos vías posibles para aumentar los ingresos fiscales

Veamos dos ingresos potenciales que han sido comentados a la saciedad, pero que los sucesivos gobiernos han sistemáticamente dejado de lado. Me refiero al gasto tributario y los ingresos que devengan al Estado las explotaciones de la Gran Minería del Cobre.

1. El gasto tributario

Tradicionalmente existe en Chile el llamado gasto tributario que representa la recaudación que se deja de percibir al adoptarse franquicias o regímenes impositivos especiales para promover un determinado sector, actividad, región o agente de la economía.

Ante las debilidades de la economía para lograr un balance estructural sustentable al horizonte 2030, el FMI conjuntamente con la OCDE han instado a Chile a reducir las exenciones y beneficios fiscales para fortalecer las finanzas públicas, mejorar su eficiencia y aumentar la recaudación y asegurar con ello la responsabilidad fiscal. El objetivo de la revisión del gasto tributario o beneficios tributarios es eliminar aquellos factores que reducen la recaudación potencial. Aún cuando se han aprobado reformas para asegurar el cumplimiento tributario (como la Ley N° 21713 en 2024), no se ha avanzado significativamente en la revisión del gasto tributario.

En el ejercicio fiscal de 2015 se contabilizaba un gasto tributario de más de 8 mil millones de dólares, al tipo de cambio de CLP872 por dólar. En 2025, 10 años más tarde, dicho gasto aumentó a 10.300 millones de dólares; esto es un incremento de 2 mil millones de dólares, el mismo monto que Marcel en su comentario señala como menor recaudación fiscal por el impuesto a la renta. Monto que representa 2,9% del PIB y 11% del Presupuesto Nacional aprobado, 92.000 millones de dólares, lo que nos invita a reflexionar sobre la importancia de revisar estas franquicias para facilitar de manera sustentable el financiamiento del gasto.

2. Los ingresos de la explotación de la Gran Minería del cobre

Tres impuestos gravan la minería privada; a saber, el Impuesto de Primera Categoría (27 %), el Impuesto Específico a la Minería (IEM), mal llamado royalty, y en el caso de las empresas que remesan sus utilidades al extranjero, el Impuesto Adicional (35 %). Agreguemos que las empresas públicas pagan además una sobretasa del 40 % según lo dispuesto en el Art. 2 del Decreto Ley 2.398, de 1978.

No me voy a referir a estos ingresos del Estado, los que he comentado latamente en otras publicaciones (Cfr. Cobre. El metal de la discordia. Crónica de un saqueo. Editorial Forja. Santiago. Chile. Capítulo 9: Impuestos en la minería, pp. 123-140) sino a lo que deja de percibir el Fisco de Chile por la subfacturación que realizan las grandes compañías del cobre en los embarques en 5 puertos del territorio a saber, Coloso, Los Vilos, Patache, Coquimbo y Ventanas. Los datos son del año 2024 y pertenecen al banco de datos de Aduanas de Chile. Las mineras examinadas son BHP, AMSA Pelambres, Codelco Andina y Angloamerican Los Bronces, Collahuasi y Min Teck CDA.

El total de lo declarado en Aduanas de Chile fue de 20 mil 730 millones de dólares, su valor real fue de 27 mil 130 millones de dólares, lo que significó una diferencia de 6 mil 400 millones de dólares, por tanto la subfacturación correspondió al 23,6 % del valor real en las fundiciones y refinadoras (FURE) de ultramar.

Mientras se siga exportando concentrado, situando a Chile como factoría de las grandes transnacionales y refinadoras, es decir, no participando en la cadena de valor del mineral, se producirá un no pago importantísimo con grave perjuicio para el Estado de Chile. Hace más de 20 años, en 2003, la situación era completamente distinta pues el valor del cobre refinado representaba 1,6 veces más que los concentrados de cobre, esto es 4 mil 679 millones de dólares por sobre 2.764,07 millones de dólares.

Este recuento de cifras de valores embarcados y valores de lo obtenido en las fundiciones y refinadoras de ultramar representa lo que el Estado de Chile pierde. Nótese que según estadísticas de la base de datos CEPII1 las exportaciones de mineral de cobre de Chile durante 27 años (1996-2023) se elevaron a 325 mil millones de dólares. Ahora bien, los 325 mil millones de dólares corresponden a 25% de lo exportado, siendo el total de éste 1,3 trillones de dólares y la subfacturación correspondió a 975 mil millones de dólares. Frente a estas cifras no cabe sino concluir que en estos 27 años nos hemos constituido en una verdadera factoría que en su gestión restó recursos valiosos para la construcción y consolidación de un sector minero industrial.

La solución está a la mano. Existen espectrómetros que aseguran la trazabilidad de los subproductos que salen subrepticiamente por los puertos de Chile. Se trata de equipos de absorción atómica con lámpara de xenón y horno de grafito que permiten hacer barrido y cuantificación de los metales presentes, por difracción de rayos X, en las materias primas exportadas. Cada espectrómetro tiene un valor de US$60 mil, por lo que su valor total asciende a US$300 mil. Basta una simple orden del Presidente de la República al Servicio de Aduanas para que se instalen dichos equipos en los 5 puertos ya nombrados.

Sin embargo, el problema no es la instalación de laboratorios de análisis químico cuantitativo dotado de instrumental moderno, en los puertos de embarque, sino político, pues las transnacionales, a través del Consejo Minero, durante años han registrado en los Documentos únicos de salida (DUS) los minerales del concentrado que deben ser fiscalizados por el Servicio Nacional de Aduanas. Es evidente que estas compañías no estarán dispuestas a perder un negocio de miles de millones de dólares. ¡Como lo decíamos más arriba, en 27 años les ha reportado nada menos que 975 mil millones de dólares!

El problema de fondo

La falta de ingresos para el financiamiento de Bienes Públicos es un problema recurrente que aumentará con el tiempo, pues estamos analizando sociedades que envejecen con una tasa de natalidad reducida, cobertura mayor en gastos de salud, demanda ciudadana por estándares superiores de educación y de vivienda social, etcétera. Este conjunto de situaciones aumentará en el futuro ineluctablemente el gasto. Lo que nos sitúa a la búsqueda de estructuras de ingreso sustentables en el tiempo, y capaces de responder a movimientos cíclicos en la oferta y demanda de cobre.

Muchos sostienen que bajar impuestos estimula la economía, por lo que propugnan mantener las franquicias que el Estado otorga a ciertos sectores, argumentando que se trataría de una inversión tributaria por parte del Estado, pues serían los agentes de nuevas inversiones al no cobrarles impuestos.2 En el estudio citado en nota 1 se menciona entre las franquicias impositivas que deberían ser conservadas, entre ellas las ganancias por la venta de propiedades que se encuentran exentas de impuesto hasta un límite de 8.000 UF. Exención que tiene por objeto incentivar la inversión en bienes raíces y evitar gravar de manera onerosa las utilidades que muchas veces se generan por alzas en el valor del mercado inmobiliario.

Este gasto tributario representa 0,12% del PIB. Los comentarios indican que su derogación podría hacer menos atractiva la venta de viviendas usadas. Un caso de derogación del gasto tributario con un objetivo social es la tributación de las ganancias de capital, a partir de agosto de 2022, las que deben tributar 10% sobre la ganancia obtenida en la venta de acciones con presencia bursátil. Con ello el gobierno planificó financiar la Pensión Garantizada Universal (PGU).

La liquidación fraudulenta de embarques se realiza omitiendo en los DUS los minerales embarcados en el concentrado de cobre, entre otros, molibdeno, oro, plata, iridio, rodio, paladio, platino, etcétera. Es decir, se subfactura el cargamento, omitiendo en consecuencia el pago real de los derechos aduaneros e impuestos. Instituciones fiscalizadoras al más alto nivel, como la Cámara de Diputados y la Contraloría General de la República, deben intervenir para asegurar transparencia en la exportación de concentrado de cobre, materia prima no renovable destinada, por su precio en el mercado mundial, al financiamiento del desarrollo del país y sus carencias de Bienes Públicos.

Existen además acuerdos respecto de la liquidación del embarque de concentrados que normalmente ocurre en promedio a 4 meses a contar del día en que este se verifica. Este plazo se explica pues se trata de la transacción final que ocurre después de la liquidación de los cátodos que tienen plazo de un mes. La liquidación del molibdeno puede tomar un tiempo de 2 a 3 meses después del embarque. Si los metales nobles (oro y plata) no aparecen en el formulario de embarque, caso aparentemente generalizado junto a otros metales nobles, simplemente no serán reconocidos ni pagados. Otras pérdidas pueden originarse por pérdidas metalúrgicas en las refinadoras del extranjero con la imposibilidad de verificar los subproductos allí procesados.

En el resto del mundo el modelo de negocios que aquí se describe y se practica en Chile no se acepta. Este modelo oculta una parte del embarque, el que no se paga, ya sea porque la romana del puerto no funciona o bien porque en último término no hemos sido capaces de fundir y refinar en Chile.

Conclusión

Ingresos que financian Bienes Públicos esenciales para el funcionamiento de la sociedad deben ser mantenidos. Está abierto el camino para que las dos vías señaladas sean exploradas y puestas al servicio de una mayor recaudación. Pero no nos engañemos, no son simples medidas administrativas, ellas implican cambios estructurales que en el caso de las franquicias impositivas afectan a la transparencia de los mercados con ganancias injustificadas. En el caso de la subfacturación de los embarques del concentrado está en juego la institucionalidad del Estado ante concesionarios de la Gran Minería del Cobre que se sustraen de los controles de Impuestos Internos, el Servicio Nacional de Aduanas y Cochilco.

El control de la trazabilidad en los embarques es importante, pero lo central es entender que este desafío a la institucionalidad proviene del hecho que desde 1982 existe la llamada Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras (LOCCM) que transforma al concesionario de la explotación de los yacimientos en propietario, lo que permite que los concesionarios rijan y administren una compleja cadena de valor donde se ha neutralizado no solamente el control del Estado, sino fundamentalmente su Soberanía al despojar a la Nación de la propiedad de sus riquezas naturales.

Notas

1 Cfr. con la información publicada por BACI.
2 Ver en este sentido Darío Romero, Socio de EY-Parthenon, Chile, Comunicado de prensa, 25 de octubre 2025.