Début mai 2026, la Commission européenne a publié 1 une stratégie de lutte contre la pauvreté, « pour la première fois dans l’histoire de l’Union européenne ». Des programmes de lutte contre la pauvreté existaient bel et bien dans les années 70 et 80 du 20e siècle, mais ils ont été supprimés parce que l’UE n’avait absolument aucune compétence en la matière.

D’ailleurs, aujourd’hui encore, on cherchera en vain le mot « pauvreté » dans les traités de l’Union européenne. La Commission rappelle à juste titre que la lutte contre la pauvreté relève de la compétence des autorités nationales, régionales et locales. L’Union peut toutefois agir contre l’« exclusion », mais celle-ci concerne en premier lieu le marché du travail.

Il existe donc désormais une « stratégie ». Est-ce plus important qu’un « programme » ? Oui, dans la mesure où une stratégie est sans doute mieux réfléchie et peut s’appliquer à long terme à plusieurs secteurs. Non, dans la mesure où cette stratégie n’entraîne pour l’instant aucune action directe en faveur des personnes pauvres.

Pour cette initiative, la Commission invoque une « obligation morale » ainsi que l’article 3 du Traité, qui évoque la lutte contre l’exclusion sociale et la discrimination, ainsi que la promotion de la justice sociale et de la protection sociale. Elle fait par ailleurs référence à la Charte des droits fondamentaux de 2000.

Que propose la Commission européenne ?

L’objectif est d’éradiquer la pauvreté d’ici 2050.

Contrairement aux actions menées par le passé, qui reposaient sur une définition axée principalement sur un « manque de ressources », la Commission adopte désormais une définition multidimensionnelle de la pauvreté. Elle souhaite mettre en place des mesures visant à éliminer les causes profondes et à prévenir la pauvreté, plutôt qu’à la combattre.

Les propositions directes consistent en une recommandation du Conseil contre l’exclusion en matière de logement, une communication sur la lutte contre la pauvreté des enfants et une autre communication sur les droits des personnes en situation de handicap. Trois propositions d’action directe, certes, mais sans aucune valeur contraignante.

« Dignité, opportunités et égalité », a déclaré la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, « telles sont les valeurs de l’Europe que nous voulons construire ». La stratégie ne fait toutefois aucune mention de l’inégalité.

Les chiffres d’aujourd’hui

La stratégie de Lisbonne de 2000 évoquait déjà une « action énergique » pour éradiquer la pauvreté. Dans la stratégie qui lui a succédé, UE 2020, un chiffre a été fixé : d’ici 2020, vingt millions de personnes devaient être sorties de la pauvreté. Cet objectif n’a pas été atteint. Le plan d’action du Pilier européen des droits sociaux (2021) fixe un objectif pour 2030 : sortir au moins 15 millions de personnes de la pauvreté, dont au moins 5 millions d’enfants.

En 2025, l’Union européenne comptait 92,7 millions de personnes, soit 20,9 % de la population (ou une personne sur cinq !), exposées au risque de pauvreté et d’exclusion sociale. Parmi elles, 19 millions sont des enfants. 72,4 millions de personnes vivent en situation de pauvreté monétaire. Les chiffres varient considérablement d’un pays à l’autre. En matière de pauvreté et d’exclusion sociale, la Belgique se classe en 5e position, entre les deux extrêmes que sont la République tchèque (11,5 %) et la Bulgarie (29 %).

Le 2 document de travail de la Commission sur lequel repose sa stratégie présente une analyse très complète de l’ensemble des chiffres, des causes et des groupes exposés au risque de tomber dans la pauvreté. Il passe également en revue tous les instruments européens existants.

Au total, la Commission propose seize initiatives différentes qui seront mises en œuvre cette année encore ou d’ici 2027, allant de communications et consultations aux rapports et « bonnes pratiques ». Elle souhaite également élaborer de nouveaux indicateurs afin de mieux assurer le suivi de l’ensemble de ces mesures.

Une fois encore, ce sont les États membres qui devront se charger de la mise en œuvre. Le fait que la Commission européenne souhaite suivre et coordonner cette politique est toutefois particulièrement positif. Cela peut encourager les États membres à s’atteler effectivement à la mise en place d’une politique efficace contre la pauvreté inacceptable.

En sera-t-il ainsi ?

Il y a toutefois quelques pièges à éviter.

Personne n’est mieux placé pour les mettre en évidence que le réseau européen de lutte contre la pauvreté 3, soutenu par la Commission. L’organisation souligne les nombreux points positifs de cette stratégie, mais constate également que l’accent principal reste mis sur l’économie et la compétitivité. Une pauvreté trop importante entraverait la croissance économique.

Des éléments importants tels que le système fiscal, la redistribution et la structure du marché du travail ne sont pas abordés, alors qu’ils jouent pourtant un rôle central.

La Commission souhaite également collaborer avec des « entreprises socialement responsables » et des institutions philanthropiques, ce qui évoque inévitablement davantage la charité que la solidarité.

L'EAPN se félicite de la définition « multidimensionnelle » de la pauvreté. On peut se demander si cela est justifié. Non pas que l'on puisse nier les nombreuses dimensions de la pauvreté ou que l'on ne doive pas s'y attaquer. Le problème est toutefois que l'accent mis sur toutes ces dimensions risque de détourner l'attention du problème fondamental : un revenu insuffisant.

De plus, bon nombre de ces dimensions très diverses ne sont pas du tout l’apanage des personnes pauvres. Une femme ménopausée n’est pas pauvre parce qu’elle est ménopausée, mais parce que son salaire ou ses allocations sont trop faibles. Les personnes âgées ne sont pas pauvres parce qu’elles sont âgées, mais parce que leur retraite est trop faible. Il est tout à fait louable de les aider en leur fournissant un logement ou des chèques culturels, mais si elles percevaient une retraite décente, elles pourraient choisir elles-mêmes comment organiser leur vie. Réfléchir à cela met immédiatement en lumière toute une série d’autres problèmes susceptibles de faire dérailler la stratégie.

On a déjà souligné à plusieurs reprises, et à juste titre, que l’Union européenne a pris ces dernières années de nombreuses initiatives sociales positives et importantes. Le pilier européen des droits sociaux en est l’un des plus importants, mais la directive sur les salaires minimums et sur le travail ‘plateforme’, ainsi que la recommandation sur les revenus minimums, constituent également des étapes décisives. Elles tombent toutefois à l’eau si, parallèlement, au niveau national, on démantèle les États sociaux, si le droit du travail s’effrite ou si les services publics sont privatisés.

Les mesures prises par le gouvernement belge concernant les allocations de chômage, les malades de longue durée, l’indexation ou les pensions sont des causes directes de paupérisation contre lesquelles aucune nouvelle stratégie ne peut rien.

La Commission européenne souligne l’importance de salaires décents, d’allocations adéquates et d’une bonne protection sociale avec accès à des « services sociaux » de qualité, mais elle ne va pas au-delà.

La manière dont les États membres donneront suite, voire s’ils le feront, aux bons conseils de la Commission reste entièrement facultative.

D’une poche à l’autre (plus profonde)

On ne peut s’empêcher d’évaluer la nouvelle stratégie européenne à l’aune des autres politiques de la Commission européenne.

La stratégie de lutte contre la pauvreté elle-même ne dispose d’aucun budget. Les fonds destinés à soutenir les États membres doivent provenir principalement du Fonds social européen (FSE+), mais aussi d’autres instruments tels que le Fonds régional, le Fonds de cohésion, le FEAD (Fonds d’aide alimentaire aux plus démunis) et la « Facilité pour la reprise et la résilience » mise en place après la crise du COVID.

Cela ne dit toutefois rien sur le type de politique qui sera menée, et nous savons combien il est facile d’apposer une « étiquette pauvreté » sur n’importe quelle action.

Ce que nous ignorons surtout, c’est le montant des ressources dont disposeront ces fonds. L’Union européenne a entamé les discussions sur le nouveau budget pluriannuel pour la période 2028-2034, et celles-ci ne s’annoncent pas faciles.

Non seulement la Commission souhaite 4 réformer en profondeur le 5 budget et créer de nouvelles « ressources propres » par le biais de la fiscalité, mais elle réclame également davantage de moyens financiers, jusqu’à 1,27 % du PIB cumulé des États membres. Cela ne plaît pas du tout à certains pays. Certains pays « économes », avec en tête le chancelier allemand Merz, souhaitent au contraire procéder à des coupes drastiques, pouvant aller jusqu’à moins 40 % ! Même si la Commission propose de renationaliser une grande partie des politiques – et ainsi de mettre le Parlement européen sur la touche –, moins d’argent signifie moins d’aide, et moins d’aide signifie moins de mesures de lutte contre la pauvreté.

Dans le cadre du « semestre » de la politique économique et monétaire, les pays reçoivent des recommandations spécifiques qui portent souvent sur la politique sociale. La pauvreté y est de plus en plus souvent mentionnée, mais il n’est pas rare que cela s’accompagne d’une opposition à une protection sociale étendue. L’ensemble peut devenir très contradictoire.

L’Omnibus et ‘EU Inc’

Les petits problèmes peuvent aussi se transformer en véritables fléaux. La nouvelle idéologie qui s’est emparée des institutions européennes affirme que les règles et la bureaucratie nuisent à la concurrence. Il faut donc déréglementer. La Commission s’y emploie activement, en premier lieu dans le domaine de la législation environnementale. Même des textes récemment adoptés sont voués à disparaître. Lors du vote sur le premier texte « omnibus » au Parlement européen, le groupe de droite PPE n’a pas hésité à faire appel aux voix des groupes d’extrême droite. Six autres textes « omnibus » sont actuellement en cours d’élaboration, et cela pourrait bien se reproduire. Il n’est pas inconcevable que la législation sociale soit elle aussi démantelée de cette manière.

Le droit du travail est également visé, et pas seulement par la déréglementation, d’ailleurs. Dans le 6 rapport désormais célèbre rédigé par Mario Draghi sur l’avenir de l’Union, figurait une proposition qui n’était pas tout à fait claire pour tout le monde. Il y était question d’un 7 « 28e régime » pour les sociétés. Une proposition concrète de la Commission européenne, datant de mars 2026, a toutefois permis de clarifier les choses. Les sociétés « innovantes » pourraient bénéficier d’un enregistrement européen, c’est-à-dire s’enregistrer dans les 48 heures dans un pays de leur choix et pouvoir ensuite exercer leurs activités dans tous les autres États membres. On parle désormais d’« EU Inc ».

Cela semble séduisant, mais comporte de nombreux risques. Par le passé, des propositions visant à créer une société européenne s’étaient heurtées à l’opposition du monde des affaires. Aujourd’hui, la situation est différente : ce sont les entreprises elles-mêmes qui en font la demande, précisément parce qu’elles peuvent ainsi échapper à une grande partie de la réglementation. Rien n’empêche une entreprise de s’enregistrer dans un pays où le taux d’imposition est faible ou la protection sociale insuffisante, puis d’exercer ses activités dans d’autres États membres où le coût de la main-d’œuvre est plus élevé.

La proposition de la Commission n’en dit que très peu et stipule que ce qui n’est pas réglementé reste soumis au droit national. Cela est très contestable. Il s’agit en fait d’une porte grande ouverte aux sociétés «boîtes aux lettres», enregistrées dans un seul pays mais opérant dans de nombreux autres. Les syndicats gênants et les conventions collectives peuvent ainsi être contournés.

Un modèle social européen ?

Dans leur rapport annuel sur la politique sociale dans l’Union européenne, l’Observatoire social européen et l’Institut syndical européen s’interrogent sur la survie et les modalités de ce « modèle social » européen si singulier.

Au vu du passé récent, la question peut sembler exagérée, mais les tensions s’intensifient et le contexte évolue. Il ne s’agit plus seulement, selon le rapport, de mettre en balance des intérêts économiques et sociaux, mais des fondements institutionnels et fiscaux qui sont en train de disparaître. Tout le cadre idéologique est aujourd’hui différent.

Les dirigeants européens savent très bien qu’un État-providence résilient est nécessaire pour développer une « autonomie stratégique » ; ils savent que les investissements sociaux et la sécurité se renforcent mutuellement. Cependant, si ces investissements visent exclusivement à renforcer la productivité, cette résilience n’est pas garantie.

On oublie trop facilement que la base de la compétitivité, c’est toujours et partout les personnes qui effectuent le travail. La stratégie de lutte contre la pauvreté doit donc être considérée comme un ensemble de bonnes intentions, rien de plus.

La nouvelle stratégie de lutte contre la pauvreté de la Commission européenne est bien sûr très bienvenue. La pauvreté est totalement inacceptable dans les pays riches d’Europe occidentale et centrale. Cependant, tant qu’une telle stratégie sera contrecarrée par le démantèlement de la protection sociale nationale, nous n’avancerons pas d’un pouce. Pire encore, nous retomberons alors dans l’ancienne stratégie de la Banque mondiale consistant à remplacer les États sociaux dotés d’une sécurité sociale par une politique de lutte contre la pauvreté.

Avec le déclin du néolibéralisme, une nouvelle période s’ouvre, dont le contexte idéologique n’est pas encore entièrement connu. On parle désormais de plus en plus de « care », de « soins », un concept issu de la réflexion écologique et de genre qui pourrait bien devenir le nouveau point d’ancrage d’une autre politique sociale.

La sécurité sociale telle que nous la connaissons en Europe occidentale a peu de chances de survivre et devra être repensée en profondeur. Espérons que les syndicats et les autres organisations de la société civile y travaillent d’arrache-pied, car certains principes fondamentaux méritent qu’on se batte avec acharnement pour les défendre. C’est ce qui nous attend : une période de lutte pour renforcer à la fois les droits socio-économiques et la cohésion sociale, avec et pour tous.

Notes

1 Communication sur une stratégie de l'UE contre la pauvreté sur le site de l'Union européenne.
2 Document de travail des services de la Commission : La pauvreté dans l’UE – principales tendances et politiques sur le site de l'Union européenne.
3 Stratégie de l'UE contre la pauvreté : la Commission met en œuvre des actions à court terme, mais ses ambitions à long terme restent limitées sur le site de EAPN Europe.
4 Union européenne : quo vadis ? sur le site Politique Internationale UITPERS.
5 Union européenne : quo vadis ? sur le site Politique Internationale UITPERS.
6 The future of European competitiveness dans Part A | A competitiveness strategy for Europe de Mario Draghi.
7 Draghi récidive ! sur le site Politique Internationale UITPERS.