Administration, la double peine

Selon un rapport de la Cour des comptes publié en février 2024, la France compte plus de 5,6 millions d'agents publics, représentant environ 20,1 % de la population active. Ce chiffre a augmenté de 23 % depuis 1997, alors que la population française n'a augmenté que de 14 %1.

Le nombre de fonctionnaires en France est en effet un sujet de débat récurrent, suscitant des discussions sur l'efficacité et la productivité de la gestion publique, la qualité et le coût des services offerts, ainsi que l'impact sur la compétitivité économique du pays. Comparée à d'autres pays européens, la France affiche un taux d'emploi dans la fonction publique relativement élevé. Par exemple, en Allemagne, le nombre de fonctionnaires est inférieur en proportion, avec environ 2,8 millions de fonctionnaires pour une population de 84 millions d’habitants, et en Italie, ce chiffre est également plus faible (3,1 millions de fonctionnaires en 2021 pour 61 millions d’habitants).

Les débats portent également sur la nécessité de réformer la fonction publique pour mieux répondre aux enjeux contemporains, tout en préservant les acquis sociaux et la qualité du service public. La comparaison avec d'autres pays européens sert souvent de référence pour envisager des pistes d'amélioration ou de réforme.

Les raisons de cette situation sont multiples : une tradition administrative bien ancrée, un secteur public hypertrophié, ainsi qu'une forte protection de l'emploi public. Certains soutiennent que cette situation garantit un service public de qualité et une stabilité pour les agents publics, tandis que d'autres dénoncent une rigidité qui freine la croissance économique et la flexibilité du marché du travail.

La logique politique s'impose au détriment de la logique de service public !

Une explication plausible et mécanique à la question de savoir s'il y a trop de fonctionnaires en France.

Contrairement à une entreprise privée, le statut de la fonction publique, conçu pour protéger les agents des pressions politiques et garantir la continuité de l’État, rend toute rupture de contrat complexe, longue, voire impossible. Quand un fonctionnaire, par exemple un directeur de cabinet ou un chef de service, refuse d’obéir à un élu, peut-être au nom de la légalité, de l’intérêt général à long terme, ou simplement d’une vision divergente.

En effet, le statut protecteur de la fonction publique est un droit statutaire reconnu par le Conseil d'État et réaffirmé comme principe général du droit. Il s'applique à tous les agents publics, y compris les personnels de direction de la fonction publique hospitalière, les préfets, les sous-préfets, les agents publics de l'administration préfectorale, de l'administration pénitentiaire et des douanes. L'employeur a l'obligation légale de protéger son agent public contre les attaques et les mises en cause de sa responsabilité pénale. Cette protection peut être accordée même si l'agent a commis une faute dans l'exercice de ses fonctions, mais elle n'est pas automatiquement accordée2.

Quelle est alors la solution ? L’élu adjoint au fonctionnaire récalcitrant, un collaborateur, nommé en fonction de sa fidélité politique. On crée ainsi un poste en doublon. Le fonctionnaire initial est mis à l’écart. Son autorité est remise en cause. Son expertise est ignorée jusqu’à un changement de majorité. Un véritable gâchis en termes de ressources humaines !

Le résultat de cette stratégie : la double peine pour le service public

Premièrement, la dégradation continue du service. Le travail s’effectue, j’imagine, dans un climat de défiance et de confusion. Qui décide effectivement ? Les équipes sont tiraillées entre deux lignes hiérarchiques. Leurs projets avancent de manière dispersée, voire échouent dans des luttes d’influence stériles3.

On ne peut exclure dans ce contexte coercitif des situations de démission silencieuse. Le quiet quitting désigne une tendance où les salariés choisissent de ne faire que le strict minimum requis par leur poste, sans s'engager au-delà de leurs responsabilités contractuelles. Ce phénomène est souvent lié à une volonté de préserver la santé mentale et physique des employés, tout en évitant les risques psychosociaux. En somme, il s'agit d'une manière pour les employés de se désengager sans quitter formellement leur emploi4…

Deuxièmement, chaque changement de responsable peut entraîner de nouvelles nominations parallèles. On empile ainsi les couches de management politique sans jamais supprimer les anciennes. L’administration devient obèse, non par nécessité opérationnelle, mais par stratégie de pouvoir.

Externaliser certains services publics

L'externalisation de certains services publics, également appelée délégation de service public ou outsourcing, permettrait de pallier certaines problématiques. Elle consiste à confier tout ou partie de la gestion de certains services publics à des organismes privés ou à des partenaires extérieurs5. Cette démarche peut présenter plusieurs intérêts et modalités, selon le contexte et la manière dont elle est mise en œuvre.

La délégation de service public peut permettre de réaliser des économies grâce à une gestion plus efficace ou à une concurrence accrue entre prestataires. La concurrence entre prestataires privés peut inciter à une meilleure qualité de service, tout en innovant dans la gestion. Enfin, externaliser permet d’adapter plus rapidement les services aux évolutions des besoins ou des technologies. Ainsi, le secteur public pourrait se recentrer sur ses missions essentielles (régulation, contrôle, politique sociale) en confiant la gestion opérationnelle à des partenaires privés.

Comment externaliser efficacement ?

Il est essentiel de préciser le périmètre, les niveaux de qualité attendus et les indicateurs de performance. La sélection doit se faire via un appel d’offres transparent, en privilégiant la compétence, la fiabilité et la capacité à respecter les engagements. Le contrat doit stipuler les obligations, les modalités de contrôle, les mécanismes de rémunération et les clauses de résiliation. Des mécanismes d’évaluation régulière permettent de s’assurer que le prestataire respecte ses engagements. La transition doit être planifiée pour éviter toute interruption ou dégradation du service. L’externalisation doit respecter le droit public, notamment en matière de transparence, d’égalité d’accès et de contrôle administratif.

Conclusion

Finalement, qui est réellement « improductif » dans cette logique de duplication ? Le fonctionnaire de carrière, qui peut défendre légitimement une conception de l’intérêt général, ou le système lui-même, qui, par souci de contrôle politique, privilégie la duplication au remplacement ? Le citoyen, impuissant, supporte ainsi financièrement une vaste administration de fonctionnaires tout en bénéficiant actuellement d’un service dégradé. Voilà le véritable paradoxe6.

Notes

1 Emploi dans la fonction publique:
- 5,70 millions d’agents publics travaillent dans les trois versants de la fonction publique au 31 décembre 2022. L’emploi public représente près d’un emploi (salarié et non salarié) sur cinq en France (hors Mayotte). - Fonction publique de l’État (FPE) : 2,54 millions d’agents (45 % de l’emploi public), 78 % dans les ministères et 22 % dans les établissements publics à caractère administratif (EPA) nationaux.
- Fonction publique territoriale (FPT) : 1,94 million d’agents (34 % de l’emploi public), 71 % dans les régions, départements et communes, et 29 % dans les EPA locaux.
- Fonction publique hospitalière (FPH) : 1,21 million d’agents (21 % de l’emploi public), 89 % dans les hôpitaux, 7 % dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées et 3 % dans les autres établissements médico-sociaux.
2 Le statut protecteur de la fonction publique d'État repose sur plusieurs principes fondamentaux qui garantissent la protection des agents publics contre les atteintes et les risques liés à leur fonction. Ces principes incluent :
- Protection fonctionnelle : L'administration doit protéger ses agents contre les attaques subies dans l'exercice de leurs fonctions, y compris les agressions, menaces, injures ou mises en cause injustifiées.
- Droit à la protection : tout agent public a droit à la protection de son employeur, qui doit mettre en œuvre des mesures pour protéger son agent contre les attaques dont il fait l'objet à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.
- Protection contre l'administration : cette protection s'étend également à l'administration elle-même, garantissant que les agents ne seront pas punis pour leurs fonctions ou pour des fautes non détachables de celles-ci.
Ces principes sont reconnus par la jurisprudence et sont essentiels pour assurer l'indépendance et la sécurité des agents publics dans le cadre de leur travail.
3 En 2024, l'absentéisme dans la fonction publique territoriale reste stable, mais les plus petites collectivités enregistrent une très nette hausse des arrêts de travail. Cette situation souligne l'importance de la prévention des arrêts de travail et du maintien dans l'emploi pour améliorer la situation des travailleurs et des employeurs. Les collectivités territoriales doivent faire face à des disparités significatives, notamment au sein des plus petites collectivités, où le taux d'absentéisme pour maladie ordinaire a bondi de 3,3 % à 4,2 % en un an, ce qui en fait la plus forte progression enregistrée.
4 L’un des premiers signes visibles d’une démission silencieuse est un retrait de l’implication professionnelle. Un salarié autrefois actif, volontaire et force de proposition adopte une posture d’exécution minimale.
5 L'externalisation des services publics consiste à confier certaines missions ou fonctions à des prestataires privés ou à des organismes extérieurs, dans le but d'améliorer l'efficacité, de réduire les coûts ou de se concentrer sur le cœur de métier. Voici quelques exemples de services publics qui sont ou pourraient être externalisés :
- Nettoyage et entretien des bâtiments publics : écoles, administrations, hôpitaux.
- Gestion de la maintenance des infrastructures : routes, ponts, réseaux d'eau ou d'électricité.
- Services de restauration scolaire : cantines dans les écoles.
- Gestion des espaces verts et de l'entretien des parcs publics.
- Accueil et réception dans les administrations : standard téléphonique, accueil physique.
- Transport public : certaines lignes ou services spécifiques.
- Soutien informatique et maintenance des systèmes d'information.
- Gestion des déchets et recyclage.
- Sécurité et surveillance : notamment pour certains bâtiments ou événements publics.
- Formation et accompagnement administratif pour les usagers.
- Services de documentation et d'information dans les bibliothèques ou centres d'information.
- Services de santé et de prévention dans certains établissements ou programmes spécifiques.
6 Selon l’enquête Acteurs publics/EY pour l’Observatoire des politiques publiques réalisée par l’Ifop, une majorité de Français considère que les services publics se sont dégradés ces dernières années. Un constat particulièrement marqué dans des secteurs clés comme l’hôpital, l’éducation nationale et les affaires sociales.