Los Bienes Públicos evocan situaciones donde se asume el beneficio de todos, es decir, no se puede evitar que quienes no pagan por el bien no disfruten igualmente de sus beneficios (free riders). Se dice, por tanto, que son no excusables.

Si el goce de ese bien por una persona se da sin costos para otros, decimos que el Bien Público es no contencioso. Existe en todos los casos el reconocimiento de un derecho social en el Bien Público que se reclama. Si esto no es reconocido por el mercado representa (en la jerga de los economistas) una falla de mercado.

Sus efectos, en ausencia de la intervención de las autoridades de gobierno o sectores corporativos, se miden en externalidades, sean estas positivas o negativas. Esto significa que se trata de una situación en la cual no se reconoce suma cero entre ambas externalidades, es decir, ambas se dan independientemente de la otra, con lo cual, externalidades negativas pueden surgir en un proceso donde se desarrollan externalidades positivas.

En este ejercicio proponemos el abordaje progresivo del financiamiento de tres Bienes Públicos esenciales, a saber: educación, salud y vivienda social. En muchos de los países del planeta, éstos aparecen como garantías constitucionales reconocidas y financiadas por el Estado. Un ejercicio de esta proposición puede arrojar alguna luz hacia experiencias de mayor envergadura en el reconocimiento y afirmación de un mercado de Bienes Públicos presidido por el signo de la solidaridad.

Un Fondo de Reserva y Estabilización de Bienes Públicos (FRE) para el financiamiento de educación, salud y vivienda social

La decisión de base pertenece al ámbito político que garantiza el financiamiento en la economía real del goce, uso y disposición de los Bienes Públicos mencionados. Solución que pueda mantenerse en el tiempo y según etapas que aseguren realizaciones en sectores más amplios de Bienes Públicos, a saber: infraestructura de transportes y comunicación; hábitat en pueblos, ciudades y metrópolis; depósito de desechos en medios urbanos; protecciones costeras, etcétera.

Es evidente que abordar estos financiamientos implica una macroeconomía dispuesta a facilitar la ejecución y administración de cambios estructurales. Considerando los desarrollos actuales de la humanidad el sistema propuesto debería enfocarse en un ámbito global. Dado el historial de las iniciativas mundiales es realista reforzar las estructuras e iniciativas locales, mediante un fondo global de Bienes Públicos en el plano de las Naciones Unidas.

Gran parte de los tres sectores mencionados ya están cubiertos en las economías avanzadas, cuyos habitantes representan aproximadamente un 10% de la población mundial. El resto, economías emergentes y extensas áreas donde impera el subdesarrollo, se debate en coberturas parciales de satisfacción y en otras, se constata una ausencia total, salvo soluciones de carácter asistencial provistas por la ayuda internacional.

El FRE propuesto se financia de manera tripartita con la intervención de los sectores público y privado:

(1) Fondos de Pensiones de los trabajadores
(2) Presupuesto del Estado, instituciones y empresas del Estado
(3) Sector privado: corporaciones; fondos financieros privados y particulares.

En el Plan de Estado referido a los tres Bienes Públicos básicos se especificará: la magnitud de obras y servicios necesarios; localidades de ejecución; plazos y entrega de obras y funcionamiento. Aparte de las necesidades cubiertas cualquiera de los casos tendrá efectos en el empleo.

No ignoramos la presencia del sector público y privado en los ítems señalados, simplemente arbitramos lo ya existente, a todas luces insuficiente, con lo planificado para cubrir las brechas.

Fondos de pensiones

La importancia de los fondos de pensiones sugiere su incorporación a inversiones directas en concesiones a través de bonos emitidos por las empresas concesionarias; además de inversiones directas en el sector inmobiliario.

El sistema de pensiones, público o privado en sus categorías de capitalización, reparto o mixto, es un elemento central de los modelos de bienestar social de las economías. El envejecimiento de la población y la insuficiencia de sus ahorros –rasgo que se observa tanto en el sistema público como privado– plantea la urgencia de aportes basados en mayores ingresos, menores lagunas en las contribuciones a los fondos previsionales, rentabilidades del sistema y comisiones según las rentabilidades. Las comisiones a todo evento son excluidas.

Bonos de financiamiento

La sumatoria de valores del total de las partidas necesarias en el Plan de desarrollo de los tres sectores, bajo la forma de líneas de Bonos de financiamiento, constituirá el llamado Fondo de Reserva y Estabilización que estará regulado por una Superintendencia de Valores y Sociedades Anónimas. Dicho Fondo supervigilará la emisión y adquisición de los Bonos (en Bolsa) emitidos por las empresas de construcción y servicios involucrados en el Plan de los tres sectores. Los Bonos se emitirán en una moneda de cuenta autorizada por el Banco Central; tendrán un plazo superior a un año y serán reajustables.

El Estado se constituirá en garante de los Títulos de Deuda así emitidos. El sector privado extranjero podrá adquirir dichos títulos. El Plan de Financiamiento considerará tres etapas sucesivas: (i) emisión y adquisición de los títulos de deuda; (ii) ejecución de obras y servicios y (iii) funcionamiento propiamente tal del sector de Bienes Públicos.

El Fondo de Reserva y Estabilización se encargará de coordinar la emisión y adquisición de títulos. Cada ministerio encargado de los Bienes Públicos enumerados coordinará y supervigilará los trabajos de su sector. En su etapa de operación los sectores de educación y salud dependerán del Presupuesto Público el cual se financia mediante impuestos.

El sector de vivienda social se financiará en parte por los dividendos de los usuarios y en parte por el Presupuesto del Estado. Un proyecto de vivienda social sin infraestructura local y obras medioambientales no tiene sentido sin planes municipales que consideran dichas obras.

El Estado financiará dichos planes los cuales contarán además con la contribución de los habitantes de las localidades. En caso de financiamiento por déficit presupuestario relativo a las partidas presupuestarias comprometidas por el Estado, el Banco Central velará por ampliar el crédito interno de la economía.

Plan de desarrollo

El financiamiento de los Fondos de Pensiones, el sector público y el sector privado, será determinado previamente por el Plan de desarrollo de los tres sectores. Las partidas del gasto consideradas en el presupuesto de cada sector es decir, valores de insumos (materiales y servicios), intereses, comisiones, se expresarán según el valor de los Bonos, que a medida de su adquisición integrarán los recursos del Fondo de Reserva y Estabilización.

En el horizonte de ejecución del Plan se consagrará un equilibrio de necesidades a satisfacer tanto en lo relativo a plazos como financiamientos. Lo cual significa que el presupuesto de ejecución de los tres sectores tendrá en consideración los desembolsos de capital fijo y financieros necesarios, equipos (depreciaciones y amortizaciones) y mano de obra, así como los márgenes de ganancia de las empresas involucradas y los plazos de entrega.

Los precios y márgenes de ganancia serán fijados por el Estado, de modo que el valor de los Bonos emitidos por las empresas constructoras o de servicios del sector privado que participan en el plan de desarrollo de cada uno de los tres sectores, considerará esos precios. Ambos Fondos, –pensiones y sector de financiamiento privado– tendrán en cuenta estos valores.

Los títulos de deuda de las empresas ejecutoras ofrecerán un tipo de interés durante la vigencia del bono, comprometiéndose a devolver el valor nominal del bono (del principal) cuando madure o venza. Estos Bonos corporativos podrán canjearse o venderse en el mercado de valores. Los privados podrán adquirir los Bonos del Fondo de Reserva bajo un sistema en el cual se preverá un sistema de remisión de impuestos.

Tratándose de obras de largo plazo se establecerán márgenes de reajuste para los períodos en que se ejecutarán los trabajos. El sector privado participará de dos maneras: en cuanto financistas y en calidad de empresarios constructores o de servicios ejecutores de los planes de desarrollo de los tres sectores. Cualquiera de los tres fondos de financiamiento señalados –Fondos de Pensiones; Presupuesto del Estado; Fondos privados– podrá participar en el financiamiento de la totalidad de los insumos de los sectores o bien una parte de ellos.

En resumen, el funcionamiento del sistema obedece a un esquema triangular, donde los Fondos de Pensiones, el Presupuesto Público y el Sector privado compran Bonos emitidos por empresas de construcción o servicios del Sector Privado o semipúblico que participan en el Plan de Desarrollo de los Bienes Públicos en los tres sectores señalados.

El conjunto de los financiamientos y operaciones se concentra en el Fondo de Reserva y Estabilización. Las empresas de construcción y de servicios del sector privado se encargarán de la ejecución del Plan de Estado. Aparte del control de las operaciones por el Estado, este concurrirá al financiamiento y será garante de la operación. El Banco Central en función de sus prerrogativas velará por la liquidez en la economía.

Recapitulación: propuesta para la constitución de un mercado de Bienes Públicos

Nuestra propuesta está orientada a constituir un verdadero mercado de Bienes Públicos. No tiene relación con el llamado Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) creado en Chile (28/12/2006) destinado a apoyar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de la garantía estatal de las pensiones básicas solidarias de vejez y de invalidez, así como los aportes previsionales solidarios considerados en la reforma previsional (2008). Recordemos que el aporte inicial del FRP fue de US$ 604,5 millones. En septiembre de 2017 el valor de mercado del fondo se había elevado a US$ 9.799 millones.

En Chile la ley de productividad, promulgada en octubre de 2016, autoriza a los Fondos de Pensiones y Fondo de Cesantía a invertir en «instrumentos que permitan alcanzar mejores combinaciones de riesgo y retorno, y de esa manera mejorar la pensión final»1. Es la iniciativa que más se acerca a nuestro Fondo de Reserva y Estabilización, aun cuando los objetivos son diferentes.

Nuestra propuesta busca iniciar un mercado de Bienes Públicos a través de un mercado de bonos regulado por el sistema financiero con supervigilancia de una Superintendencia de Valores y Sociedades Anónimas y del Banco Central, en directa relación con la política monetaria del Estado, siendo este garante de los títulos de deuda emitidos.

Notas

1 La ley de inversión en activos «alternativos» fija un 77% para inversión en capital privado; 9% en deuda privada; 14% en infraestructura, activos inmobiliarios y otros activos.